关于完善行政执法与刑事司法的衔接机制的调研报告

2014-11-25 | 来源:本站 | 作者:原创 | 浏览数:7486 次

惠阳区法院办公室

 

建立行政执法与刑事司法衔接机制是打击犯罪、保障社会主义市场经济的重要前提。随着中央及地方行政、司法机关单独或联合下发的一系列行政规章、准司法规范的相继出台与执行,我国行政执法与刑事司法相衔接的工作制度框架已经建立,在建立行政执法和刑事司法衔接机制方面发挥了积极作用。现将我国行政执法与刑事司法衔接运行机制情况调研如下:

一、行政执法与刑事司法衔接机制的现状

(一)行政执法与刑事司法衔接机制的概念及特征。所谓行政执法与刑事司法衔接机制,是指具有法定行政管理权限的机关或组织在行政执法过程中,将涉嫌犯罪行为从行政执法中分离出来,过渡到刑事司法程序中,进行侦查、起诉并审判的办案协作机制。行政执法与刑事司法衔接机制有以下几方面的特征:一是构成要素的复杂性。衔接机制的构成要素包括检察机关、审判机关和有行政执法权的行政机关。二是衔接机制运行过程的复杂性。衔接机制涵盖所有行政执法过程,包括行政执法机关发现、调查和处理行政违法行为的所有阶段,同时包括相应的刑事司法过程。三是衔接机制核心是检察机关。衔接机制的目的在于依法追究犯罪分子的刑事责任,这一目的就决定了衔接机制必须以刑事司法机关为中心,而不可能以行政机关为中心建立,在衔接机制运行过程中,只有检察机关正好处于行政执法与刑事司法前后相继的环节上,所以衔接机制的核心应当是检察机关。表现为相关的执行信息、案件由行政机关流向检察机关,再由检察机关移送法院定罪量刑而终止。四是衔接机制涉及关系的延续性。衔接机制主要涉及四方面的衔接关系:一是行政执法机关与公安机关的衔接关系,即行政执法机关向公安机关移送行政相对人涉嫌犯罪的案件;二是公安机关与检察机关的衔接关系,即公安机关向检察机关移送行政执法机关向起移送的行政相对人涉嫌犯罪的案件;三是行政执法机关与检察机关的衔接关系,即行政执法机关向检察机关移送的工作涉嫌职务犯罪的案件;四是检察机关与司法机关的衔接关系,即检察机关向人民法院移送涉嫌犯罪的案件。

(二)行政执法与刑事司法衔接机制进程与现状

2001年7月国务院制定《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》;2004年3月18日最高人民检察院与全国整规办、公安部联合下发的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》;2006年1月26日最高人民检察院、全国整规办、公安部与监察部联合下发的《关于在行政执法中及时移送涉嫌案件的意见》;2012年12月18日国家工商行政管理总局、公安部、最高人民检察院《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》。尽管自2001年以来相关部门制定发布了各种类型的规定和意见,但从实践来看,我国当前行政执法与刑事司法衔接机制还存在缺乏程序规则、监督制度不完善等问题。

目前,全国大多数的工商、税务系统的行政执法单位都与当地公安、检察机关建立了行政执法与刑事司法衔接工作机制,并确立了联席会议、案情通报、备案审查、线索移送及检察建议等制度,但其它许多行政执法部门还没有和司法机关建立工作联系制度,仍处于相对封闭的状态。即使是建立了工作衔接机制的机关与部门,其在具体运行方面,也多以召开联席会议、走访等为主要活动形式,而报送材料、移送线索、检察建议等实质性内容的执行与否主要还是取决于公安、检察机关与行政执法部门之间的协调力度。联合出台的一些《意见》是原则性很强的文件,缺乏实际执行的刚性。比如,检察机关向行政执法机关查询案件情况,需“经协商同意”。行政执法与刑事司法衔接过程中冲突与问题的存在,直接影响到国家打击刑事犯罪的效果,甚至影响到司法公正。

二、行政执法与刑事司法衔接机制发展存在的主要问题

(一)实际操作性弱。目前我国对于行政执法和刑事司法相衔接的程序性规定主要有《刑事诉讼法》、《行政执法移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,这些规定过于笼统和单一,原则性较强,实际操作性较弱。对于移送的标准没有具体的规定,实践中,行政执法与刑事司法衔接出现阻滞。

(二)行政执法和刑事司法两者的界限不明。实体法上的规定已经基本明确了行政违法行为与刑事犯罪的界限,而如何使涉嫌犯罪的行为从行政违法领域进入刑事司法领域才是问题的关键。正由于两者的界限不明,则可能出现管辖重叠或者消极管理两种极端的现象,不利于行政执法与刑事司法的衔接。

(三)移送标准不清,移送具有随意性。立法和制度上的缺陷,导致行政部门无法在实践中准确判断何时应当移送检察机关追究刑事责任,何时应当进行行政处罚,在适用法律上存在着混乱的现象,移送具有随意性,也一定程度上造成了“以罚代刑”。

(四)行政部门与刑事部门各自为政,缺乏协作配合。各行政执法机关之间出现的不协调,行政部门与刑事部门之间各自为政,缺乏沟通配合,部门经济利益、地方保护主义等都会导致行政部门处理的大部分案件都不愿移送。即使移送了一些破坏社会主义市场经济秩序类犯罪案件,该类案件往往具有相当的复杂性,移送公安机关后,若行政执法机关缺少配合,公安机关侦查便存在着一定的难度,特别是时过境迁有些证据还有毁灭的风险。这种情况往往导致案件证据不到位,司法机关最终可能因证据不足做出不立案等不追究刑事责任的决定。此外,行政执法中发现的涉罪案件,大多是发生辖区内的企事业单位,有些还是对本地区贡献比较大的单位或部门,对他们的查处势必影响到本地区的经济利益。因此,对此类案件的查处,大多会因受到地方保护主义的干预而遇到阻力,也就制约了行政执法机关对此类涉罪案件的移送。

(五)行政执法机关的执法行为缺乏有力的监督。我国法律对于行政执法活动的监督制约,有上到宪法下至行政法规或其他规范性文件的法律法规进行规范,但很少有具体监督权限的规定。而行政执法和刑事司法衔接的相关规定中也缺乏强有力的监督手段和措施,无法监督和纠正行政执法机关不移送和不及时移送涉嫌犯罪案件的问题。由于经济犯罪案件的复杂性和行政执法的相对封闭性,公安、检察机关对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督缺乏信息来源,是否应当有移送案件的线索不得而知,从而无法真正介入监督。

三、进一步完善行政执法与刑事司法衔接机制的举措

针对行政执法与刑事司法衔接机制目前出现的上述问题,笔者认为应该从以下几方面进一步完善:

(一)完善行政执法与刑事司法衔接机制的相关立法。梳理行政执法与刑事司法相衔接机制的法律法规,争取全国人大对建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的重视和支持,完善立法,制定相应的实体法与程序法,明确界定行政部门和司法部门权责,明确界定行政违法与刑事犯罪嫌疑人的标准、建立处罚幅度的轻重衔接关系,实现行政处罚与刑事处罚在实体立法上的有效衔接。

(二)制定具体明确的衔接机制规章制度。在人大完善行政执法与刑事司法衔接机制相应的实体法和程序法的基础上,制定具体明确、可操作性的规章制度。进一步明确案件移送的范围、移送的标准、移送的程序、移送的时间、移送方式以及移送的职责,确保移送案件有章可循、有法可依,促使移送案件工作规范化、制度化和法制化。

(三)建立信息共享机制。实现信息沟通和共享是建立行政执法与刑事司法衔接的重要保障。信息共享平台的功能设计不仅要考虑行政执法与刑事司法工作的实际需要,也要考虑行政监督、法律监督和社会舆论等监督工作的实际需要。要在行政执法与刑事司法相衔接工作机制框架下,充分运用现代科技手段,以提升执法管理为核心,以加强市场经济领域内涉嫌犯罪案件的执法衔接为重点,依托电子政务信息网络,实现执法信息资源共享,有效地整合执法资源和司法资源,为行政执法机关与司法机关之间架起一座信息沟通和工作交流的桥梁。

(四)制定联席会议制度,加强行政执法机关与司法机关的执法合作,合理配置执法资源,整合办案力量。加强行政执法与刑事司法之间全面、及时、有效的执法合作,可以充分发挥两者之间的互补作用。各行政执法机关、人民检察院、公安机关和监察机关定期或不定期召开不同范围、不同层次的工作联席会议,沟通情况,统一认识,共同研究执法中遇到的新情况、新问题,协调解决重大疑难问题。

(五)强化人民检察院对涉嫌犯罪案件移送的监督力度。明确检察院监督行政执法机关移送刑事案件的方式,进一步明确拒不移交刑事案件的法律责任。同时,也要严格界定人民检察院在行政执法监督过程中的权力。人民检察院在行政执法与刑事司法衔接机制中加强对行政执法机关的监督,并不是干涉行政执法机关的具体活动,而是要解决实践中存在的以罚代刑、有罪不究的问题。在加大对公安机关对应立案而不立案监督的同时,要加大对不应当立案而立案的监督的力度,以维护公民、法人的合法权益。

(六)加强培训研讨工作,提高执法人员办案技能。提高行政执法人员刑事诉讼意识强化取证意识,提高识别案件性质的能力和收集、固定、保全证据的水平是保证行政执法与刑事司法衔接机制取得实效的重要环节。通过与刑事司法部门的交流和相互学习,可以使行政执法人员熟悉、掌握涉嫌犯罪行政案件的行业知识,增强他们办理此类涉嫌犯罪行政案件的能力。加强执法培训和案例评议教育工作,增强执法人员依法行政意识,增强执法办案的实际操作能力,提高执法办案的质量和效能,使执法人员能够正确把握行政执法程序规范的立法精神和基本原则,准确理解和适用具体的行政执法程序规范,依法、科学地处理好每一个案件。