对司法改革现状及存在问题的研究——以惠阳法院司法改革情况为视角

2018-10-30 | 来源:惠州市惠阳区人民法院 | 作者:调研课题组 | 浏览数:1019 次

 内容摘要:从2016年开始,惠阳法院根据省、市法院的部署和要求,本着勇于开拓的改革思维,先行对司法改革进行内部探索,以扁平化管理为切入点,实行均衡分案、改革审判文书签发机制等措施,下放案件签发权,减少司法干预;并摸清法院整体情况,充分做好调研、上下沟通、内外协调等工作,研究制定出“1+2”[1]司法改革整体方案及相关具体实施方案,为全面推进改革奠定了坚实基础。本文主要从惠阳法院司法改革实施情况来挖掘目前司改存在的问题,进一步探讨解决问题的对策,希望司法改革工作能继续顺利推进,并取得预期的效果。

关键词:司法改革  司法责任制  人员分类管理  审判团队

正文:

惠阳法院作为广东省司法体制改革第二批试点单位,对司法改革工作,谨遵中央、省对司法改革的要求和精神,参照第一批试点单位的实践经验,完成上级法院要求的规定动作,研究制定出“1+2”司法改革整体方案,又针对自身法院实际情况而实施了一些创新措施,取得了一定的成效。如实行均衡分案制度,实行扁平化管理,打破以往固定庭室的办案类型,平衡每个法官的办案类型及数量;权利下放,取消案件审批制,完善主审法官、合议庭办案责任制,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度;完成法官入额遴选工作;组建“1+1”[2]、1+1+1”[3]审判团队,以小团队的模式灵活办案,积极推进“快审、快调、快执”的三快机制,提高审判效率。具体推进情况如下:

一、推进情况

(一)切实加强思想政治工作,最大限度地调动广大司法人员的积极性。2016年开始,惠阳法院先后通过成立司法改革领导小组、举办不同层级干警的座谈会、动员会、小组谈话等方式,把所有的改革政策、道理、前景向广大干警说明白,努力使广大干警理解、拥护、支持改革,最大限度地凝聚起推进改革的正能量,稳定队伍人心。

(二)切实加强调研工作,最大程度联系惠阳实际。近三年来,我院鼓励本院各部门积极到其他法院学习先进经验,并分批组织人员前往东莞、广州从化、深圳福田、宝安等法院调研学习,激发改革思维,为制定完善司法改革“1+2”方案和相关规范性文件奠定理论基础。2016年3月,我院已制定出台了完善司法责任制、健全审判权运行、人员分类管理等“1+2”试点方案。

(三)先慢后快,注重统筹兼顾,树立改革的大局观,积极稳妥开展司法改革工作。2016年以来,我院成立了以“一把手”为组长的司改领导小组,进一步统筹规划、协同推进司法改革试点工作的各项改革措施:

1.推行院领导办案制度。2014年开始试点推行具有审判资格的院领导每年办案不少于12件。按照省法院规定的“院长主审案件不少于主审法官办案基数的10%,副院长不少于基数的15%,专委不少于基数的20%,庭长不少于基数的50%。”去落实院领导办案数。

2.实施人民陪审员“倍增计划”,完善人民陪审员制度。2014年已完成法院与人民陪审员按1:1的比例倍增,2015年完善随机抽选方式扩大人民陪审员参审案件范围。

3.改革案件管理结构,集中均衡分案。2015年7月8日出台并实施《惠州市惠阳区人民法院关于集中均衡分案的暂行规定》,突破传统民事、行政案件管辖界限,将民事、行政案件均衡分配给每个一线法官,实行基层一线法官扁平式分案。2017年7月4日出台《惠阳区人民法院全面均衡分案实施方案》,进一步深化均衡分案,以建立“大审判”工作机制为目标,突破刑事、民事案件的分类界限,培养复合型法官,注重平衡,兼顾效率,实现审判人员在年度内均衡收案。

4.改革裁判文书签发机制。2015年6月24日出台并实施《惠州市惠阳区人民法院法律文书审核签发权限的暂行规定》,对各类文书审核签发权限作了具体的规定,主审法官独任审理案件的裁判文书,不再由院、庭长签发。

5.建立司法机关内部人员过问案件登记制度。2015年已建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,由我院纪检监察部门负责监督、登记领导干部、其他内部人员过问案件、干预司法活动情况。

6.2016年1月1日起落实省级财政预算统一管理改革。通过开展资产自查,对我院各种银行账户、各类库存现金、有价证券以及各种资金往来等基本账务情况进行全面核对和清理;对固定资产、流动资产、对外投资、无形资产等各项资产、负债进行全面的清理、盘点和核实,报送地方财政、并上划到省级,已完成资产移交工作。同时,按规定将依法取得的诉讼费、罚没收入、赃款、赃物变价收入、资产处置等非税收入全额上缴省级国库,实行“收支两条线”管理。

7.落实入额法官选任。为确保法官员额制改革平稳推进,根据《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》、《广东省司法体制改革试点方案》、《广东第二批改革试点法院入额法官选任工作实施方案》、《省司法体制改革专题协调会议纪要》、《惠州市法院司法体制改革试点工作实施方案》的规定和省法官遴选委员会办公室的要求,在惠州市中级法院《惠州法院入额法官选任工作实施方案》的统筹指导下,结合我院实际,制定相关方案及成立领导小组,近三年进行法官集中入额遴选和初任法官遴选考核工作,目前共有36名员额法官及1名初任法官,37名法官均完成了等级套改工作,实行单独职务序列管理。

8.运行案件繁简分流办案机制,积极推行“三快”机制。2017年7月4日,我院制定出台了《惠阳区人民法院关于民事案件繁简分类办案机制的实施方案》等3个方案,对民事、刑事、执行案件实施繁简分类办案机制。在民商事案件审理方面,整合诉调速裁资源,成立速调速裁中心和速裁团队,细化操作方法,制定出台了《惠州市惠阳区人民法院关于简易民商事案件快速审理规程》和《关于进一步推进速裁工作的意见》,进一步提高繁简案件的甄别、分流审理效率。

一是构建一体化处理工作机制。2018年5月底我院制定了《道路交通事故损害赔偿纠纷一体化处理实施方案》,并组织惠阳区公安局、司法局、人民调解委员会等部门召开联席会议,7月5日,我院召开了道交一体化联席会议暨特邀调解员聘书颁发仪式,进一步推进道路交通事故损害赔偿纠纷一体化处理工作机制建设。在相关部门的大力支持下,目前已配备齐全相应机构、工作人员,并建立健全相关工作机制。二是开展速调速裁工作。2018年以来,我院领导高度重视速调速裁中心工作,通过人员调整,目前共有5个速裁团队,按“1+1+1”比例配备审判辅助人员,以明晰的分工保证案件得到快速处理。截至2018年10月24日,速调速裁中心新收案件1637件,占院内同期民商事案件量的34.1%;结案1110件,占院内同期民商事案件41.7%,其中调解、撤诉结案356件,当庭宣判171件,实现简案快审。

在执行案件方面,出台了《关于建立健全执行案件繁简分流办案机制的实施方案》,任命7名执行员,抽调人员成立快执团队,2017年7月起,我院把原属立案部门负责的执行立案工作整合到执行局统筹安排,在立案大厅成立了执行服务中心,集中负责进行执行立案、案件繁简筛选、财产初步查控、文书送达、二次分案、执行信访接待、执行款缴纳等工作。2018年4月23日,成立了一个网络查控小组和一个快执团队。快执团队统一开展执行通知书、报告财产令等文书的集约制作、送达和财产查控等前期性工作,对简易案件进行分流,减轻普通执行团队的工作压力。自快执团队成立以来,截止至2018年10月24日,合计办理快速执行案件315宗,占执行实施类案件收案数28.64%。

9.积极研究推进法院内设机构改革。为贯彻落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》精神和中央关于深化司法体制改革的决策部署,根据《人民法院组织法》《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》《广东法院内设机构改革工作实施方案》,我院于2018年8月22日成立了内设机构改革工作领导小组,由万翔院长任组长,下设办公室在政工科,积极部署、统筹及推进内设机构改革工作。

以上各项改革措施都取得了一定的成效,但在司法改革各项工作推进过程中仍存在一些问题亟需研究并解决。

二、存在问题

(一)完全落实办案责任制有难度

虽然实行改革后都下放了权利给主审法官,简化了案件签发手续,但一方面,仍有一部分法官在办案过程中拿不定主意,仍倾向于依赖审委会讨论等方式减轻责任感,存在害怕担责、不愿担责的恐慌、顾虑心理。另一方面,由于院、庭领导不再签发案件,对案件质量缺乏有效的监督和手段,造成院庭领导对案件难以监督。

(二)合同制司法辅助人员管理机制改革推进困难,人员分类、福利待遇等落实不到位

2017年10月16日,中共惠州市委政法委员会、中共惠州市委组织部、惠州市机构编制委员会办公室、惠州市中级人民法院、惠州市人民检察院、惠州市财政局、惠州市人力资源和社会保障局联合印发了《惠州市劳动合同制司法辅助人员管理暂行办法》(惠政发﹝2017)5号),对合同制司法辅助人员进行等级套改工作,进一步完善和深化惠州市司法人员分类管理改革,建立健全劳动合同制司法辅助人员管理机制。市中院已完成了该项改革工作,目前我院已结合院内实际初步制定改革方案,但考虑到地方财政压力问题,我院积极与区委区政府协商,探讨解决办法,因此尚未将方案呈交党组会讨论及呈交区委、区政府审核。

(三)审判团队组建难度大

在目前法官员额制的情况下,严格控制了法官人数,主要想打造少而精的法官精英队伍,而这样的精英队伍背后一定需要优秀的辅助人员队伍支持。惠阳法院在辅助人员流动性大、人员不足的情况下,实行改革初始只能设想“1+1”审判团队方案,但实际上一年近万宗案件,只有37名法官、37个“1+1”的团队完全无法消化这近万宗案件。此后在进一步得到地方财政的支持后,惠阳法院计划组建“1+1+1”的审判团队,近三年积极从各大高等院校里招录了法学专业的应届毕业生。新招聘的书记员专业性强、素质优秀,在工资待遇给予了一定幅度的提高,在生活方面也给予了一定的照顾,但即便是这样,仍无法控制人员流动性大的问题。近三年平均每年有20名合同制司法辅助人员辞职,审判团队难以稳定,“1+1+1”审判团队很难完全铺开。目前我院共有37个审判团队,其中有16个“1+1+1”审判团队,其余均为“1+1”审判团队,未能满足基本的办案需求。究其原因是合同制司法辅助人员管理机制改革尚未落实,在案多人少的情况下,合同制司法辅助人员的工作内容繁杂、工作压力大,且待遇不高,几乎没有晋升空间等,导致大量优秀人才流失。

(四)后勤保障不够到位、审判大楼建设缓慢、公务用车难落实

1. 自2016年一月始实行人财物省统管后,法院所有非税收入上缴省一级财务管理,法官及法院在编在职人员的工资由原来地方负担变成省财政厅负担,而离退休人员及聘用制人员工资待遇由地方财政负担。法院的非税收入收归省统管,而法院支出的费用并不全部由省财厅负担,法院在其他一些人员或项目的经费上仍需要取得地方财政的支持,以往法院的非税收入都由地方财政支配,改革后地方财政没有法院非税收入的来源,另外还要负担法院一部分经费,这样的关系难免让一些地方财政收入不太理想的党委政府在面对地方法院经费支持问题上有些为难。

2.目前惠阳法院所使用的审判大楼早在2011年已经鉴定为危楼,之后便一直在筹备申请新审判大楼建设工作。目前新审判大楼已进入二次装修阶段,因改革前与改革后的政策有所变化,在过渡时期,对于审判大楼建设的经费审批等问题上较为复杂、迟延缓慢,二次装修、“智慧法院建设”等法院基础设施建设仍需大力推进。

3.近几年我院案件数量逐年递增,尤其近两年收案均超过10000件,至少需要警车20辆,而我院在编执法执勤用车仅10辆,现有警车严重不足,十年来编制数量一直未作调整,无法购买车辆。导致经常出现法官外出执法执勤时无车可用的窘况。几年来,我院曾多次向区发改局、车辆编制办协调、反映情况,要求增加车辆编制,均因调整车辆编制的程序过于繁杂而无法得到解决。

以上四点问题,均以惠阳法院的实际情况调研得出,虽不能代表所有法院的情况,但存在的主要问题理应是大同小异。简单概括而言,即人、财、物没有得到充分支持,虽实行了法官员额,调整了法院各类人员的比例,但对各类人员的工资待遇进行相应的调整没有切实落实到位;虽实行人财物省统管,实际操作中由于司法改革人员分类管理精简了行政人员,全省的财务管理工作仅有数人负责,琐碎的工作使得进度比以往更慢,并且人员管理、经费支出方面又有部分需要地方党委管理和地方财政支持,人财物省统管不够彻底。

改革过程中必定会产生难题,这就需要我们不断调研、总结、解决。总结以上问题后,对此我们提出如下几点解决意见:

三、建议

(一)加快改革步伐、加大改革力度

司法改革现状看似初有成效,但这实际只是做了改变后表面上的一些变化,一些如法完善司法责任制、组建高效可行的审判团队等都没有得到预期效果。这是改革中遇到的瓶颈,需要中央、省给予明示,大力推进具体改革项目进程,尤其在人财物方面给予大力支持,给予法院干警更大的改革信心,持之以恒做好法院队伍思想政治工作,确保人心不散、秩序不乱、工作不断,才能更有力地推进改革。

(二)科学调配法院车辆编制

根据统计测算,一宗案件(仅一名原告一名被告的情况下),从立案到结案,要经过保全、发应诉通知书、管辖权异议时送达裁定书,开庭前发传票、送达证据材料和答辩状,审判后送达判决书、移送上诉案件材料、协助中院送达二审判决书,到执行阶段,要查询财产、查封、评估、扣划、边控、拘留等环节,至少需使用警车18车次。即使利用资源共享,将多宗案件的送达工作集中处理,减少警车重复使用率,以此统计,每收案500件左右也必须配一辆执法用车。

    为了进一步提高基层法院服务群众的能力,更好完成当前繁重的审判工作,希望区委区政府协调相关编制部门研究解决,根据实际情况对我院车辆进行科学调配,在执法执勤车辆编制数量及更新换代方面更多地向法院倾斜,切实支持地方法治建设。

(三)增加法院政府雇员指标

近年来我院案件数量呈爆发式增长,而十年来政法编制数量未作调整,与全市法院相比,我院编制数量是最少的。目前,我院共有37名入额法官,人均收案将近300件,急需增加办案人员。法官因员额指标限定、任命条件限制等因素,在短期内不可能增加,只能通过聘用政府雇员的方式增加人员。目前,合同制司法辅助人员需全程参与案件的事务性工作,包括送达应诉材料、进行庭前准备、担任庭审记录、起草裁判文书、校对、打印及送达法律文书、裁判文书上网、整理、装订、归档案卷材料等内容,工作事项繁琐,加班加点也难以完成,劳动强度极大。

按照我院当前案件增长态势,要切实提高工作质效,必须保障“一法三辅”的人员配备,而我院当前仅满足“1+1”的模式,仅有少数团队能达到“1+1+1”的模式,需大量增加辅助人员。而根据司改相关文件规定,聘用制人员工资待遇由地方解决,但惠阳区因编制控制和财政方面的局限,不能突破现有辅助人员的数量指标。为切实解决案多人少问题,根据上级关于合同制司法辅助人员管理机制改革工作要求,希望区委区政府进行科学评估和决策,协调财政部门研究解决,根据我院案件数量,按比例增加政府雇员数量和指标,并协调相关部门研究开展合同制司法辅助人员工资改革工作。

(四)加强改革监督指导

司法改革从中央、省、市到区要加强联动,紧紧扣住改革主线,省、市改革办与法院要多到地方法院监督、指导改革进程,一方面正确、全面地传达上级精神指示,另一方面多掌握地方法院改革进展、存在的问题等情况,互相交流讨论解决问题的方法及改革新思路,并给予引领指导,防止在改革过程中走歪路,停滞不前。

结语

司法体制改革的最终目标是实现更高效、更公正、更独立的司法,要做到习近平总书记所说的:“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”从古至今,每次改革都不是件易事,司法体制改革中,从小的人员比例分配,到大的司法责任制,所牵涉的方方面面都不容轻视,再小的细节一旦做坏了也会影响整个大局。在改革过程中,我们应不断寻找问题,以问题为导向进行改革,缓解突出矛盾,提高办案质效;增强化解社会矛盾能力,总结经验,提供样板;营造良好的司法环境助力当地吸引优质产业、促进经济良性发展,确保改革试点工作顺利推进,并为今后全面铺开司法改革奠定切实可靠的实践基础。



[1] “1+2”方案即指:《惠州市惠阳区法院司法体制改革试点工作组织推进方案(送审稿)》、《惠阳区人民法院完善司法责任制试点具体实施方案(送审稿)》、《惠州市惠阳区人民法院人员分类管理和法官统一题名管理改革试点实施方案(送审稿)》。

[2] “1+1”审判团队,指1名法官+1名跟案书记员。

[3] “1+1+1”审判团队,指1名法官+1名法官助理+1名书记员。